政策迭代下的基层治理考题：鄂尔多斯二十余年土地权属溯源

土地权属历史遗留问题，是基层治理中的重点难点工作，普遍存在政策跨度大、手续沿革久、新旧制度衔接复杂等特点。在内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗巴拉贡镇昌汉白村，一宗跨度二十余年的368亩集体土地经营权争议持续受到社会关注。该纠纷缘起上世纪九十年代政策性土地开发，外来承包人员长期依规耕种涉案土地，村集体多年主张收回相关权益。案件历经仲裁、一审、二审、再审四级全流程司法审查，村集体诉求未获司法支持。部分村民对案件审理结果存在不同认知，持续通过正规渠道反映诉求，这一典型政策性土地遗留纠纷，再度引发社会对基层土地治理的广泛思考。

政策溯源：世行贷款开荒施策跨村承包依规履约

据存档资料及生效裁判文书记载，涉案368亩土地隶属昌汉白村行政管辖范围，纠纷根源为1994年当地落地实施的世界银行贷款土地开发专项政策。为推进土地综合开发治理、落实贷款偿还责任，彼时巴拉贡镇严格按照上级工作部署，打破传统行政村土地界限，推行“谁投资、谁承包、谁受益”的开荒承包机制，全域放开新开垦土地承包权限，统一核定承包期限至2043年。原建设村、山湾村合计1400亩新开垦土地纳入全镇统筹承包管理范畴，涉案368亩土地包含在内。

资料显示，该地块初期由两名非本村人员承包，后因无力承担贷款偿还义务弃耕撂荒。2001年，经当地金融机构合规协调，外村村民承接该地块经营权，全面承接对应贷款偿还责任，持续耕种、管护涉案土地至今，形成长期稳定、持续履约的土地使用事实。

争议核心：新旧制度迭代权属与手续认知存分歧

伴随《中华人民共和国土地管理法》迭代修订、农村集体土地管理制度日趋标准化、规范化，该宗依托早期专项政策形成的跨村承包土地，权属界定、手续效力等历史遗留问题逐步凸显，村集体与承包方形成认知分歧。

昌汉白村集体认为，涉案土地位于本村行政边界内，属于法定集体资产。金融机构无集体土地发包处置法定职权，相关协调落实协议效力存疑；承包方未与村集体签订正式承包合同、未完善村级备案手续，承包资质存在历史瑕疵。同时，村集体对2003年村级佐证材料提出质疑，提交公章比对、笔迹核验、村民会议记录等相关材料，主张该材料不宜作为确权依据，并反映承包方实际耕种面积超出原始承包范围，造成村内土地资源配置失衡，损害村集体及村民公共权益。

承包方及相关金融机构则辩称，涉案土地为乡镇统筹的政策性开发地块，并非村级自主分配土地，跨村承包完全契合当年地方开荒政策。承包方数十年持续履约还贷、合法耕种管护土地，且2003年村级出具证明，对土地四至范围、耕种事实予以确认，构成事后追认的合法事实依据，经营权取得具备政策支撑与事实基础，不存在违规占用情形。

司法闭环：依法依规审理尊重历史政策与履约事实

为依法厘清土地权属、维护集体合法权益，昌汉白村村委会依法启动仲裁、诉讼等司法程序，案件经四级司法机关全面审查，审理程序合法、事实认定清楚、法律适用准确，目前司法程序已全部终结。

2018年，当地土地仲裁机构审理认定，金融机构相关协议仅用于落实贷款偿还事宜，不涉及土地权属发包、处置权限，依法驳回村集体诉求。同年，杭锦旗人民法院一审判决认为，涉案土地为特定时期政策性统筹开发地块，上世纪九十年代国内土地管理制度尚在完善阶段，地方政府依规拥有土地统筹调配权限。承包方依据同期有效政策、经多方确认并完整履约还贷，取得的土地经营权合法有效，不构成侵权，依法驳回全部诉讼请求。

2019年，鄂尔多斯市中级人民法院二审开庭审理，村委会提交相关新证据，主张涉案文书存在瑕疵、承包手续无效。法院经法定举证、质证、认证程序，认定现有证据不足以推翻既定历史事实与合法履约行为，最终依法维持原判。

后续村集体向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，自治区高院经严格审查认为，承包方耕种土地、偿还贷款的行为完全契合同期地方政策，且村集体曾出具材料追认相关事实，在无充分、有效、颠覆性反证的前提下，依法驳回再审申请，案件司法程序全面闭环。

群众诉求持续期盼矛盾源头实质性化解

司法程序终结后，部分村民对案件事实认定、证据核查维度仍存在不同看法，认为集体土地权属法定属性清晰，涉案承包手续存在时代遗留瑕疵，期盼相关争议能够得到进一步梳理回应。当地村民经集体商议，通过正规信访渠道逐级反映情况、提交新的佐证线索，恳请相关部门立足历史与现实双重维度，依规核查土地权属边界、佐证材料真伪及承包手续合规性，充分保障群众申辩、举证的合法权利，推动矛盾实质性化解。

法理治理视角：恪守法治原则统筹民情民意

依据国家自然资源领域相关规定及司法裁判通用准则，处置土地历史遗留问题严格遵循依法依规、尊重历史、兼顾现实、法不溯及既往核心原则。对政策过渡期、土地管理制度完善前形成的合规履约行为，以行为发生时的有效政策、长期履约事实、基层确认记录为裁判处置依据，依法保护行政相对人的合理信赖利益，这也是全国各级司法、行政机关处置同类历史问题的统一标准。

本案矛盾本质，是特定历史时期政策性开荒跨村承包的既定事实，与现行标准化集体土地管理制度、村民集体权益保障需求的时代冲突。从司法层面，终审裁判充分尊重历史政策背景与长期合法履约事实，符合国家法律法规及历史遗留问题处置原则；从基层治理层面，村集体与村民关于土地资源均衡配置、集体权益保障的诉求具有现实依据，是基层治理需要统筹兼顾的民生问题。

截至目前，这起二十余年的土地历史遗留纠纷尚未彻底化解。一边是严谨闭环的司法裁判结果，一边是群众持续合理的诉求期盼。立足依法治理、源头化解、标本兼治的工作导向，如何精准衔接新旧政策、厘清权属边界、规范土地管理秩序、平衡个体合法承包权益与村集体公共利益，稳妥化解基层矛盾、维护乡村和谐稳定，仍是当地基层治理亟待持续推进落实的重点工作。（施歌）